چالش های ششمین بودجه دولت تدبیر و امید

فصلی نو – محمد بهرامی

-‬ ششمین لایحه بودجه پیشنهادی آقای روحانی به مجلس دارای نکات مهمی است که نمایان‌گر رویکرد دولت در چهار سال دوم عمر خود و طبیعتا آینه ای برای اوضاع اقتصادی کشور درسال آینده است. بودجه برنامه مالی دولت است مبنی بر پیش بینی درآمد و هزینه که می‌بایستی در راستای برنامه ۵ ساله توسعه و چشم انداز ۱۴۰۴و با محوریت سازمان برنامه و بودجه کشور تهیه و تنظیم شود. اشتباه در تنظیم این سند، ضمن انحراف نسبت به برنامه ها، کشور را با چالش و جامعه را با مشکلات روانی مواجه می کند اما دقت در آن سبب شکوفایی کشور و نیل به سیاست‌ها و هدف‌های قانونی می‌شود.دولت مهمترین رویکردها و اهداف کلان خود را در لایحه بودجه سال ۹۷ بر ایجاد اشتغال پایدار با تاکید بر اشتغال جوانان تحصیکرده و اشتغال روستایی، از بین بردن فقر مطلق در جامعه، ارتقاء سطح تولید با تجهیز حداکثری منابع مالی و اهرم کردن منابع بودجه عمومی، ارتقاء عدالت اجتماعی با توزیع عادلانه تر یارانه ها، ارتقاء صادرات غیر نفتی و استفاده از ظرفیت‌های بین‌المللی در فضای تعامل سازنده با اقتصاد جهانی متمرکز کرده است. ضمن اینکه دولت با مسائلی جدی و ریشه ای مواجه است که در نظر دارد علاوه بر مسائل فوق در قالب برنامه بودجه به حل این مشکلات بپردازد.
بحران هایی از قبیل بیکاری، فقر، معضلات تولید و صادرات، یارانه‌ها، مشکلات نظام بانکی و صندوق های بازنشستگی، مسائل مربوط به حوزه‌های درمان و آموزش، تورم و معیشت مردم، بحران های زیست محیطی و آب، معضلات اجتماعی از جمله میلیون‌ها حاشیه نشین، اعتیاد، طلاق، فساد و قاچاق، چالش های منطقه ای و سیاسی درعرصه بین المللی و چندین و چند بحران و ابرچالش دیگر. از مهمترین نقاط قوت بودجه ۹۷ استقرار بودجه‌ریزی مبتنی ‌بر عملکرد در اجرای حکم بند (پ) ماده (۷) قانون برنامه ششم توسعه است.
از امتیازات این مدل بودجه نویسی می توان افزایش شفافیت و انضباط بودجه ای، حرکت به سمت تمرکز زدایی و تقویت نقش استانها را بر شمرد. لایحه بودجه ۹۷ نسبت به بودجه سال جاری از شفافیت بیشتری برخوردار بوده و ردیف‌ها تا حد محسوسی در لایحه بودجه سال آینده کاهش یافته است. در ترازنامه کلی بودجه، در یک بخش منابع بودجه کشور و در طرف مقابل مصارف بودجه منظور می‌شود.
در لایحه بودجه سال ۹۷ رقم کلی منابع بودجه معادل ۱۱۹۵ هزار میلیارد تومان و در قانون سال ۱۳۹۶ معادل ۱۱۵۲ هزار میلیارد تومان بود که ۷/ ۳ درصد رشد را نشان می دهد. منابع بودجه کل کشور به دو بخش «منابع بودجه عمومی دولت» و «منابع بودجه شرکت‌های دولتی» تقسیم می‌شود. در لایحه بودجه منابع بودجه عمومی دولت حدود ۴۲۵ هزار میلیارد تومان بوده است که ۳۶۸ هزار میلیارد تومان آن مربوط به منابع عمومی دولت و ۵۷ هزار میلیارد تومان مربوط به درآمدهای اختصاصی می‌شود.
این رقم نسبت به لایحه سال قبل ۶/ ۱۴ درصد و نسبت به قانون ۵/۶ درصد رشد کرده است. از سوی دیگر، درآمد اختصاصی وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی نیز در لایحه بودجه سال ۹۷ از رشد ۹.۱ درصدی برخوردار بوده است. در همین حال، بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتقاعی وابسته به دولت از لحاظ درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار ۱.۶ درصد رشد کرده است. بنابراین به عنوان هدف سال آینده از حیث درآمدهای اسمی، هرچند بودجه انبساطی بوده است، اما با لحاظ کردن نرخ تورم ۱۰ درصدی، بودجه کشور در واقع انقباضی خواهد بود.
دولت در حالی بودجه ی عمرانی را ۶۰ هزار میلیارد تومان در قالب تملک دارایی‌های سرمایه‌ای اعلام کرده که این رقم نسبت به بودجه حدود ۷۱ هزار میلیارد تومانی سال ۹۶ معادل ۱۸ درصد و بعبارتی بیش از۱۰ هزار میلیارد تومان کاهش یافته است.
این شرایط منجر به معطل ماندن پروژه های عمرانی و کاهش اشتغال و تولید داخلی می شود و با توجه به اینکه پروژه های عمرانی نیمه کاره ی زیادی در سطح کشور وجود دارد و زمان زیادی طول می کشد تا این پروژه ها به بهره برداری برسند به نظر می رسد این کاهش بودجه عمرانی اقدامی بسیار خطرناک باشد، چرا که یکی از دلایل رکود اقتصادی فعلی، کاهش بودجه های عمرانی است. دولت در نظر دارد در سال آینده ۱۲۸ هزار میلیارد تومان درآمد مالیاتی و گمرکی داشته باشد که نسبت به هدف‌گذاری سال‌جاری حدود ۱۲ هزار میلیارد تومان معادل ۱۰.۵ درصد رشد داشته است. با توجه به رکورد حاکم بر فعالیت‌های اقتصادی، دستیابی به این حجم از درآمد مالیاتی کاری بسیار دشوار بوده و باعث تعمیق رکود حاکم بر فضای اقتصادی جامعه خواهد شد. مگر آنکه دولت بخواهد رقم پیش بینی شده در لایحه بودجه را با جلوگیری از فرار مالیاتی تامین کنند. وگرنه در شرایط رکود اول باید درآمدی باشد که بتوان از آن درآمد مالیات گرفت در غیر این صورت فشار مضاعفی به تولید وارد می آید. در لایحه ی بودجه آتی، قیمت نفت بالغ بر بشکه ای ۵۵ دلار در نظر گرفته شده و کل درآمد حاصل از فروش نفت ۱۰۱ هزار میلیارد تومان قید شده است. این یعنی وابستگی دولت به درآمد حاصل از فروش نفت نسبت به سال قبل ۱۳ هزار میلیارد تومان معادل ۱۰/۵ درصد کمتر شده است که احتمالا این کاهش برآورد ناشی از کاهش فروش دولت طی ماه‌های ابتدایی سال بوده است. در حوزه فروش نفت نیز مشخص نیست دولت چقدر می تواند نفت بفروشد یا قیمت هر بشکه نفت در سال آینده چه میزان با پیش بینی دولت متفاوت خواهد بود. در رابطه با فروش ارز حاصل از فروش نفت و تبدیلش به ریال، کسب درآمد چقدر ممکن است آن هم مشخص نیست، چون مقدار زیادی ارز حاصل از فروش بلوکه شده است؛ اینکه آن ارزها را بتوانند به داخل کشور بیاورند و اعتباری استفاده کنند، مساله ای است که در شاخه درآمدی بودجه سال ۹۷ احتمال خیلی بالایی ندارد و در واقع احتمال تحققش ضعیف است. با این‌ حال پایین آمدن رقم درآمد نفتی در بودجه سال آینده می‌تواند نویدبخش کاهش وابستگی دولت به درآمدهای نفتی باشد.
برای ایجاد ثبات در اقتصاد ایران و مقابله با تورم و کاهش نوسان های اقتصادی باید وابستگی به درآمدهای نفتی را کاهش داد در غیر اینصورت وابستگی هرچه بیش تر به درآمد حاصل از فروش نفت، سوای نابودی منابع ملی و محرومیت نسل های آینده از این منابع، باعث آسیب پذیری اقتصاد نسبت به تحریم ها شده و زمینه را برای ظهور تورم مهیا می کند. ضمن اینکه در لایحه بودجه بایستی ضوابط قانون اساسی لحاظ شود. در اصل ۴۳ قانون اساسی به بحث صادرات و واردات که شاخصی مهم است تاکید شده اما در ۷ ماهه نخست سال جاری واردات با رشدی ۲۰ درصدی و صادرات با رشدی منفی مواجه بوده اند.
همچنین برای اولین بار مقرر شده که سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفتی از ۲۰ به ۳۲ درصد برسد، که با توجه به رکود و بیکاری در کشور به نظر می آید این تصمیم اجرای طرح های عمرانی و تولیدی کشور را با مشکل مواجه کند. افزایش قیمت حامل های انرژی؛ مساله ای دیگر است که هم نیاز بود و هم در بودجه پیش بینی شده بود که متاسفانه رخدادهای اخیر و برخی سیاسی کاری ها که آن را می توان به اقتصاد سیاسی نیز تعبیر کرد مانع از عمیاتی شدن این مهم شد.
با لحاظ نمودن موارد مطرح شده بنظر می رسد لایحه بودجه سال آینده دارای ابهاماتی است. وجود ابهام، عدم واقع بینی را درپی داشته که باعث کسری مزمن در بودجه می شود و این عوامل بر کاهش رفاه عمومی، افزایش نقدینگی، کاهش ارزش پول ملی و رکود اقتصادی تاثیرگذار اند. در سال جاری ۶۳ درصد مبلغ مصوب در قانون بودجه از محل درآمدهای نفتی و در حوزه درآمدهای مالیاتی ۸۰ درصد پیش‌بینی مصوب، محقق شد.
در حوزه اوراق قرضه و فروش دارایی ها نیز درصد درآمد دولت کم بود. به عبارت ساده پیش بینی قانون بودجه سال ۹۶ در بخش درآمدی بطور کامل محقق نشد. حالا دولت ۱۰ درصد به آن رقم برای سال ۹۷ افزوده است. در شاخه هزینه ای، متاسفانه هزینه های جاری نیز افزایش یافته است. بنابراین بودجه سال ۹۷ به احتمال قوی با یک چالش جدی مواجه است. بنابراین دولت برای عبور از بحران ها و چالش های پیش روی کشور و استفاده بهینه از منابع محدود بودجه ای خود، باید از ظرفیت کارشناسان زبده و مردم استفاده کند. مردم اگر در متن حرکت ها باشند بسیاری از مسائل حل شدنی است. پس بهتر است دولت، مردم را محرم دانسته و آنها را از شرایط کشور آگاه ساخته و به یاری بطلبد.
ضمنا چنانچه رویکرد بودجه آتی نیز نشان می دهد، دولت می بایستی اهتمام ویژه ای به انضباط مالی، اصلاح نظام اداری در جهت افزایش کارآیی و منطقی کردن اندازه دولت داشته باشد. به ساماندهی طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای پرداخته و با روش مشارکت عمومی و خصوصی در اجرای این طرح‌ها به جلب مشارکت مردم در توسعه کشور پرداخته، توجه ویژه ای به تولید، اشتغال و صادرات غیرنفتی و پروژه های عمرانی داشته باشد. با تقویت تعادل‌ منطقه‌ای و انتقال برخی از دستگاه‌ها و ردیف‌های هزینه‌ای به استان‌ها دست به تمرکززدایی فراگیر بزند. ردیف‌های متفرقه در بودجه را با حذف موارد غیرضرور و بدون بازده مشخص و همچنین ادغام برخی از ردیف‌های فرعی ذیل دستگاه‌های اجرایی ساماندهی کند. به توانمندسازی و افزایش بهره‌وری شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت بپردازد که همه و همه همتی مضاعف می طلبند.
ناگفته پیداست که موفقیت در انجام این اقدامات در گرو همدلی و هماهنگی تمامی دستگاه‌ها و مسئولین کشور است و مادامی که ندای اتحاد از کشور مخابره شود به طور حتم می توان به آینده امیدوار بود.